信報 2019-08-21: 香港可邁向大和解嗎?緬甸經驗的啟示

余偉麒  英國巴斯大學政治、語言、國際研究系博士、治學文社成員

經歷過去數月由《逃犯條例》修訂引發的抗爭,香港社會的二元對立正處於前所未有的嚴重撕裂,大部分理性的從政者都知道香港的抗爭者最終不可能推翻政權,要香港重新上路,必然要來一個「大和解」。筆者研究緬甸問題多年,冒昧分享一下緬甸過去數十年的經驗,或許能為香港目前的困局帶來一點啟示。

跟香港一樣,緬甸亦曾是大英帝國的殖民地,緬甸於1948年獨立成國,但在建國的路途障礙重重,最棘手的就是如何收納135個不同的民族,讓他們融入一國的體制,過程中內戰連場,最終總算可以在2008年憲法的框架上踏出第一步的大和解;全國最大反對派全國民主聯盟(National League for Democracy, NLD)更可以在2015年大選中高票當選,政權順利交接,踏上民主過渡的重要第一步。

當然,2008年的憲章並非完美,最為人詬病的是軍方仍保留絕大的話語權。但是,千里之行始於足下,「袋住先」的循序漸進或許總比我們眼前的全面倒退更好;緬甸大選後即使還有零星戰火,經濟民生及社會發展的「大躍進」的確有目共睹。

在這裏必須強調,這篇文章不是建議香港仿效緬甸如何獨立成國,而是假設香港是緬甸中的少數民族,在被統一後應該如何與當權者重新訂定社會契約(social contract),從而邁向大和解。

軍黑合作引發抗爭

緬甸獨立初期,為了吸納調和多個進行獨立抗爭的少數民族,採用聯邦國會代表制,當年緬甸獨立領袖昂山將軍承諾給予高度自治,並承諾10年後若果這些少數民族不滿意聯邦體制,大可自行宣布獨立。後來,即使昂山將軍在1947年緬甸未獨立前已遇刺身亡,10年後可自行宣布獨立的承諾仍然被納入在1948年的憲法內。

不過,1957年,即10年期限屆滿之前,當時總理內溫以國家安全為由,主動邀請軍方參與平息內亂,而軍人終於在1962年推翻內溫政府,緬甸從此踏入軍政府狀態,全力推行緬族化(Burmanisation),迫使少數民族的自主自決抗爭更趨白熱化。

不得不提的是,六十年代末期,緬甸政府軍因為沒有能力應付來自多方的民族戰線,毅然招攬土豪,容許他們進行包括毒品買賣等的非法活動,以鼓勵他們組織人民軍隊(local militia)用來鎮壓本土抗爭。毒梟羅星漢便是在這個時間成立人民軍隊Ka Kwe Ye(KKY),一方面「軍民合作」打壓本土民族抗爭,另一方面透過軍方默許的便利從事毒品買賣,成為六七十年代叱吒金三角的重要持份者。

可是「軍黑合作」的鎮壓方式沒有帶來多大成果,反而令本來內部統一的民族社會嚴重撕裂,至今仍未修補。最後軍政府被迫解散人民軍,改以懷柔政策開始與民族武裝軍隊直接對話。事實上,自從1989年軍政府分別和多個民族武裝軍隊簽訂停火協議,並允許後者成立民族自治區,政府軍和民族軍衝突的數目遠少過族內衝突。

2008憲法突破困局

經過數十年的「軍黑鎮壓」,少數民族繼續頑抗,軍政府多年來都無法有效施政,國家的政治、經濟民生情況一團糟,終於在1988年爆發全國性大規模示威,民眾對民主改革的要求,換來軍方武力鎮壓。

雖然軍方在1990年舉行大選以平息民憤,但當以昂山素姬為首的全國民主聯盟勝出後,軍方隨即宣布選舉無效,及後更把昂山素姬軟禁,西方國家制裁接踵而來。被孤立後的緬甸只可單方面依賴中國,為了減少對中國的依賴,被孤立後的緬甸軍政府終於在2008年推出新憲法,在確保軍方既有利益的前提下,加入政制的民主成分,目的是希望可以透過大選來鞏固政府的認受性,從而再與西方接軌。

憲法內最具爭議性的主要有四點:

一、第14章給予軍方在毋須選舉情況下,便可以直接佔有國會四分一議席;

二、第17章第2節給予軍方在內務部、邊防部和國防部的部長有絕對任命權;

三、第59章第6節禁止總統的配偶及其直隸家屬擁有外國國籍(評論認為這條款亦是專為昂山素姬而設,因為她的先夫是英國人,兩名子女亦擁有英國護照);

四、第40章第3節容許軍隊總司令以國家安全為由,宣布國家已進入緊急狀態,行政立法機關立刻可以由軍方接管。

2010年,緬甸軍政府便根據2008年憲章舉行過一次全國大選,代表軍方的聯邦鞏固與發展黨(Union Solidarity and Development Party, USDP)在爭議聲中勝出,當時昂山素姬仍被軟禁在家,其政黨全國民主聯盟亦因為不滿2008年憲章內的不公平條款而杯葛該次選舉。

直至2015年在昂山素姬帶領下,全國民主聯盟以高票當選,雖然在2008年憲法的掣肘下,昂山素姬不能成為總統,軍方更在內務、邊境及國防事務上有絕對的話語權,但2015年大選始終是緬甸民主發展過程中的分水嶺,更重要的是,大部分少數民族選民能夠跨越民族界線投票給全國民主聯盟,意味自從1947年彬龍會議(Panglong Conference)後最重要的一次大和解。

為何昂山素姬及其全國民主聯盟在同一憲法底下,會杯葛2010年大選,卻又同意參與2015年大選?在當時的國際大環境下,緬甸急欲再次與西方接軌,促使當時總統吳登盛釋出善意,解除軟禁並與昂山素姬會面。但同時更重要的關鍵,是昂山素姬得到大部分少數民族代表的認同,可以當「大台」統一反對聲音。當建制和反對派各有代表可以統一內部口徑,雙方對話的基礎及窗口便能達成。

去殖太急激化矛盾

回顧香港回歸祖國多年的情況,當權者以「一國大於兩制」的思維治港,本土文化和核心價值都不受尊重。近年,建制當權派得勢不饒人,即使面對最溫和理性的反對聲音,亦要扣上「反中亂港」的帽子,「佔中」過後,社會上二元對立的裂痕不但沒有改善,更因接連發生的議席失效和對「公民抗命」人士的檢控而進一步撕裂。當權建制派在己方形勢比人強的情況下,不期然地產生一種「傲慢與偏見」,硬推《逃犯條例》修訂時,把一切反對聲音視為「廢話」,更進一步的激化矛盾。

已故著名緬甸學者約翰弗尼澳(John Furnivall)在研究緬甸少數民族的社會制度時,便曾經斷言,任何一個建國者都不可能一次過推倒之前所有社會行之有效的制度,從而改寫社會藍圖,任何對本土社會結構的高壓式破壞,只會激化社會矛盾,弄巧反拙,為建國帶來不必要的障礙。這亦是穆罕默德艾約(Mohammed Ayoob)在《第三世界國家安全困局》一書裏所提及的常見現象,這些國家大都是從殖民者手上剛得到獨立,建國者因為太過急進而推行去殖民化,過程中撕毀了在殖民時期所建立的社會契約,而新的社會契約未被公眾認同,政府和民眾的摩擦從此而生。

緬甸建國初期便銳意推行「緬族化」,少數民族群起抗爭,當國家軍隊無力應付多邊民族戰線,便毅然招攬土豪,以「黑」制民!這段黑暗歷史從1948年建國至2015年大選,足足維持了67年。

港無曼德拉或昂山素姬

同樣地,香港現今的社會矛盾正就是因為建制派急不及待地要跟內地政經接軌,太過急進地「去殖去本土」,激發香港人民群起抗爭,維護本土價值。同時,當香港警察被認為對抗爭者及傳媒使用過分武力之際,發生了懷疑有黑社會背景人士在元朗無差別襲擊市民的事件,過程中警察沒有到場執法,「官警黑」勾結的指控不脛而走,警民關係亦徹底撕裂。緬甸需要67年才能達到大和解,我們的政治領袖又能否以較短的時間帶領香港步向大和解呢?

自從《逃犯條例》修訂被宣稱「壽終正寢」後,行政長官只強調要做好民生工作,企圖再打經濟牌來挽回社會秩序及平息民憤。誠然,這些過時政策注定無法成功解決社會矛盾!早於佔中運動後,筆者亦曾解釋單靠推動經濟而不修改政制,不可能平息民憤;但社會系統須要回復平衡,犧牲的最終就是經濟發展,希望當權者要有無比的智慧去擺脫「霍布斯的困境」(Hobbes’s Dilemma)【註】,避免製造更多社會混亂,從而把強硬施政合理化。可惜地,香港正面臨這種困境!

要平息民憤,重啟政改,不妨參考緬甸的大和解經驗。

緬甸的大和解建基於2008憲章,當中第14章給予軍方在毋須參選下可得到國會四分一議席。假設香港要仿效,大可嘗試把選舉條例修改,廢除立法會的分組點票,把四分一議席留給功能組別,功能組別的代表可以在不需要參加全民直選的情況下直接躋身立法會。

功能組別的結構亦應適時重組,以反映香港現今社會及未來發展的狀況。假設功能組別的代表全屬建制,建制派只須透過直選得到另外四分一議席,便可操控立法會。當然,在政制改革中加入這些對既得利益者的保障,肯定無法符合現時大部分反對派對普選的要求,但從緬甸反對派的經驗來說,「袋住先」這不公平的選舉制度,未必一無是處,或有可能為香港的政治環境帶來正面改變。

假如北京/建制派認為這樣的選舉制度還未夠安全,亦可參照緬甸憲章第17章第2節,除行政長官外,直接任命3位官員。

緬甸2008憲章第59條第6節更是神來之筆,這條例禁止總統的直屬親人不可以擁有外國國籍,這條例若然能夠在香港伸展到全體問責官員,既可以平息民間認為當權者留有「逃生門」的指控,亦可為現任行政長官及其他重要官員提供下台階,不須要等待中方「撤回」任命,亦可立刻離開這個功能上已「壽終正寢」的政府「熱廚房」。

不過,即使建制派能夠釋出善意和誠意,運用政治智慧重啟政改談判,亦要耐心等待談判桌上的對手出現。在當前局勢下,反對派根本沒有「大台」,當中的所謂「和理非」跟「勇武」路線互不「割席」,但亦同時互不代表,短期內不見得會有一個類似南非的曼德拉或緬甸的昂山素姬等魅力型領袖能夠適時冒起,統領反對派的不同路線,跟當權者展開有意義的對話。

要達致大和解,談判雙方總要互相讓步妥協,關鍵一球的發球方往往是手握權力和資源的當權者。可是,假如我們的政治領袖繼續誤判形勢,持續以高壓手段對付反對聲音,亦無意重啟政改,只會令社會矛盾繼續惡化,大和解則更遙遙無期。

註:「霍布斯的困境」(Hobbes’s Dilemma)是指人類的自私會帶來戰亂,但當人民對亂產生厭倦,他們便會願意放棄某些權利來換取平穩,這便是社會契約,因為社會契約最終是由當權者推動,這亦給他們誘因去製做混亂。

 

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